維護和鞏固

　　特區(qū)憲制秩序

　　全國港澳研究會會長 徐 澤

　　總結“一國兩制”實踐在澳門的成功經驗，最根本的一條就是：以憲法和澳門基本法為憲制基礎構建的特別行政區(qū)憲制秩序在澳門特別行政區(qū)得到有效落實和維護。全面、準確理解和把握特別行政區(qū)憲制秩序需要注意以下5點：

　　一是香港、澳門回歸祖國是憲制秩序的根本轉變，即由我國憲法和基本法共同構成憲制基礎的特別行政區(qū)憲制秩序取代了香港、澳門原來的管治方式。這是根本性的轉變。

　　二是特別行政區(qū)憲制秩序的根本宗旨是維護國家主權、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。特別行政區(qū)憲制秩序要為此提供制度和機制保障。

　　三是特別行政區(qū)憲制秩序的核心是中央與特別行政區(qū)的關系。我國實行單一制的國家結構形式。按照這一原則，中央對香港、澳門特別行政區(qū)擁有全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括中央授予特別行政區(qū)的高度自治權。作為特別行政區(qū)首長和政府首長，行政長官不僅要就行使基本法授予特別行政區(qū)的高度自治權對中央和特區(qū)負責，也要對中央直接行使的權力在特區(qū)的落實負責。

　　四是特別行政區(qū)憲制秩序必然要求特區(qū)的法律、司法體系要符合特區(qū)的法律地位和基本法的規(guī)定。在特別行政區(qū)實行的制度和政策均需以基本法為依據(jù)；無論是被保留的原有法律，還是特別行政區(qū)制定的法律，均不得抵觸基本法。對此，特別行政區(qū)行政長官以及行政、立法、司法機關及全國人大常委會均負有責任。

　　五是特別行政區(qū)憲制秩序必然要求香港、澳門融入國家發(fā)展大局。融入國家發(fā)展大局是由特別行政區(qū)憲制秩序的根本宗旨所決定的，也是港澳回歸后依托國家發(fā)展大勢、提升和發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢、解決自身深層次矛盾和問題的不二之選。

　　黨的十九屆四中全會在國家治理體系中明確了“一國兩制”的制度定位，就維護憲法和基本法確定的憲制秩序作出具體部署。我們當以此為行動指南，確�！耙粐鴥芍啤毙蟹�(wěn)致遠。

　　

　　澳門基本法

　　何以成功貫徹實施

　　清華大學法學院教授 王振民

　　澳門回歸祖國20年來，澳門基本法得到了全面貫徹實施，取得了舉世公認的成功。這主要體現(xiàn)在5個方面：第一，國家對澳門恢復行使主權之日起，澳門重新納入國家憲制秩序和治理體系，憲法和基本法同時在澳門適用，共同構成澳門特別行政區(qū)憲制基礎。第二，行政主導體制得以確立和完善，行政長官全面履行憲制責任，發(fā)揮領導核心作用。第三，嚴格依法發(fā)展民主政治，實事求是，從澳門實際出發(fā)，不好高騖遠，走出了一條適合自己情況、具有澳門特色的民主之路。第四，澳門居民享有前所未有的權利和自由，人權得到充分保障，澳門居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。第五，形成了澳門特色的法治體系，治安持續(xù)改善，成為世界上最安全城市之一。

　　總結具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐，主要經驗有4個方面。第一，正確處理了“一國”與“兩制”的關系，始終把“一國”作為“兩制”的根和本，在“一國”問題上從不動搖，誠心誠意接受澳門回歸祖國的事實，接受國家主權和中央全面管治權，“一國”之利和“兩制”之便得到充分顯現(xiàn)和發(fā)揮，“一國兩制”實踐進入良性循環(huán)。尤其是主動履行維護國家安全責任，完成基本法第23條立法，建立了維護國家安全制度機制。第二，正確處理憲法與基本法關系，接受由憲法和澳門基本法共同構成的特別行政區(qū)憲制秩序，自覺融入并維護國家憲制秩序和治理體系。第三，歷任行政長官肩負起貫徹實施基本法第一責任人的憲制責任，嚴格依照基本法處理特別行政區(qū)事務。第四，積極開展憲法、基本法教育，不斷提高全社會法治意識。

　　實踐證明，澳門基本法是一部符合澳門特別行政區(qū)憲制地位、契合國家發(fā)展大勢、能夠給澳門帶來安定繁榮、能夠不斷滿足澳門居民對美好生活需求的憲制文件，是行得通、辦得到、得人心的。只要堅守憲法和澳門基本法不動搖，繼續(xù)全面準確貫徹實施基本法，不斷完善相關制度機制，澳門的明天一定更美好。

　

　　繼續(xù)全面準確

　　貫徹落實“一國兩制”

　　澳門大學法學院教授 邱庭彪

　　回歸20年來，“一國兩制”澳門實踐取得了舉世公認的成功。展望未來，我們有必要總結其中的成功規(guī)律。首先要明確的是，“一國兩制”是實現(xiàn)澳門回歸的最優(yōu)解。當初國家從澳門特有的歷史發(fā)展軌跡出發(fā)，確定“一國兩制”的憲制安排，使得澳門平穩(wěn)回到祖國懷抱，制度的創(chuàng)新性與優(yōu)越性是顯而易見的。

　　澳門特別行政區(qū)全面準確貫徹“一國兩制”方針，主要體現(xiàn)在5個方面：

　　第一，澳門特別行政區(qū)履行了維護國家安全立法的憲制責任。2009年完成了基本法第23條立法，2018年又設立了澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會，開創(chuàng)了地區(qū)穩(wěn)定與國家安全的良性互動局面。

　　第二，澳門特別行政區(qū)在行使高度自治權過程中嚴格依照憲法與基本法辦事，尊重中央全面管治權。

　　第三，澳門特別行政區(qū)始終堅持結合本地實際，從有利于特別行政區(qū)基本政治制度穩(wěn)定、行政主導政治體制有效運作、兼顧各階層各界別利益，以及保持長期繁榮穩(wěn)定和發(fā)展四方面出發(fā)來推動政制發(fā)展，確保社會穩(wěn)定和諧。

　　第四，愛國愛澳力量在澳門特別行政區(qū)取得絕對話語權。廣大澳門居民擁護國家憲法和澳門基本法，具備貫徹落實“一國兩制”的堅定意志，確�！耙粐鴥芍啤睂嵺`不走樣、不變形。

　　第五，回歸以來，澳門特別行政區(qū)政府十分重視愛國教育，投放充足資源，將青少年愛國教育工作納入法制軌道，讓年輕一代形成良好的愛國愛澳情感。

　　推動澳門“一國兩制”事業(yè)更上一層樓，首先要繼續(xù)全面準確貫徹落實“一國兩制”方針，使得貫徹“一國兩制”方針的社會政治基礎變得更加鞏固、更加牢靠。其次，要積極融入國家發(fā)展大局，開辟澳門經濟適度多元發(fā)展新局面，創(chuàng)造澳門更加輝煌的未來。第三，要更加重視改善民生，更加重視資源和機會的公平分配，令社會更公平更和諧。

　

　　憲法是根本憲制基礎

　　中國人民大學法學院教授 胡錦光

　　任何一個國家都必須有一個統(tǒng)一的秩序。在法治國家，這一統(tǒng)一的秩序只能以作為國家根本法的憲法為基礎而形成，即憲法秩序。一國之內的任何秩序都是統(tǒng)一憲法秩序的組成部分，特別行政區(qū)即使實行特殊的管理制度、享有高度自治權，其憲制秩序仍然是我國統(tǒng)一憲法秩序的一部分。

　　中華人民共和國政府恢復對香港、澳門行使主權，引發(fā)了香港、澳門憲制秩序的根本轉變，中華人民共和國憲法和特別行政區(qū)基本法共同構成特別行政區(qū)新憲制秩序的基礎，“憲法和基本法共同構成特別行政區(qū)的憲制基礎”這一重大命題應運而生。

　　在我國，憲法具有最高的法律效力，基本法依據(jù)憲法而制定，憲法的效力高于基本法，因此，“憲法是特別行政區(qū)的根本憲制基礎”這一理論命題極有必要提出并論證。這一命題，強調憲法在特別行政區(qū)法律體系中的根本法地位，強調憲法在特別行政區(qū)的根本法效力和權威。憲法和基本法都是特別行政區(qū)的憲制基礎，而憲法是基本法成為特別行政區(qū)憲制基礎的根本依據(jù)和保障。

　　憲法作為特別行政區(qū)的根本憲制基礎具有豐富多元的表現(xiàn)形態(tài)，比如中國政府對香港、澳門恢復行使主權，標志著憲法效力及于特別行政區(qū)；全國人大依據(jù)憲法第31條及第62條第3項的規(guī)定制定兩部基本法；全國人大依據(jù)憲法第31條及第62條第14項的規(guī)定作出決定，在中華人民共和國內設立香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)；全國人大依據(jù)憲法第31條及第62條第14項的授權，通過基本法在特別行政區(qū)實行特殊的管理制度即特別行政區(qū)制度；憲法確定了作為“兩制”基本前提的“一國”的基本內容，憲法維護著“一國”前提下社會主義和資本主義兩種制度的并存；憲法所規(guī)定的單一制國家結構形式塑造了中央與特別行政區(qū)的關系等。這足以說明，憲法作為特別行政區(qū)的根本憲制基礎，對“一國兩制”方針政策的產生和運行發(fā)揮著舉足輕重的作用。特別行政區(qū)憲制秩序形成的基礎是憲法和基本法，而從根本上說，只能是中華人民共和國憲法。

　

　　國家認同 愛國愛澳

　　澳門大學法學院教授 駱偉建

　　貫徹落實“一國兩制”，必須解決好國家認同這個根本問題。

　　“一國兩制”下的國家認同，需要強調5個基本因素：

　　一是國家統(tǒng)一的認同，明白維護領土完整是每一個中國人的神圣職責；

　　二是主權統(tǒng)一的認同，明白特別行政區(qū)作為中華人民共和國的地方行政區(qū)域，必須接受中央的管轄；

　　三是國家制度的認同，明白憲法確立的單一制的國家結構、人民代表大會制度的根本政治制度，接受憲法和基本法所確立的憲制秩序；

　　四是國家安全的認同，明白不得從事分裂國家、危害國家安全的行為和活動；

　　五是國家發(fā)展的認同，明白“一國兩制”是實現(xiàn)中華民族偉大復興的組成部分，香港、澳門融入國家發(fā)展大局是歷史必然趨勢。

　　國家認同對于“一國兩制”成功實踐十分重要�！耙粐鴥芍啤痹诎拈T的成功實踐充分證明：

　　第一，國家認同有利于維護國家統(tǒng)一和安全。2009年制定《維護國家安全法》時，絕大多數(shù)澳門居民支持立法，將維護國家安全視為特別行政區(qū)政府和全社會的憲制責任。

　　第二，國家認同有利于維護中央管治權。2012年討論特別行政區(qū)政制發(fā)展時，絕大多數(shù)澳門居民認同和支持全國人大常委會有關決定，為行政長官和立法會兩個產生辦法修改奠定了堅實的社會基礎。

　　第三，國家認同有利于“兩制”合作發(fā)展。澳門居民對國家認同意識比較強，尊重國家制度，尊重內地社會制度，支持澳門融入國家發(fā)展大局，發(fā)揮澳門優(yōu)勢支持國家發(fā)展，兩地關系融洽。

　　第四，國家認同有利于形成以愛國愛澳為主體的管治隊伍和愛國愛澳的社會基礎，愛國愛澳薪火相傳。特別行政區(qū)政府將愛國愛澳寫入教育法規(guī)，作為教學目標，組織編寫國情教育教科書，并將憲法和基本法教育列入大學通識課必修科目。對于觸碰“一國兩制”底線的違法行為，特別行政區(qū)依法施政，依據(jù)基本法和本地法律堅決處理，全面準確貫徹實施基本法，確�！耙粐鴥芍啤毙蟹�(wěn)致遠。

　

　　國家效忠是第一位的

　　寧波大學法學院教授 董茂云

　　澳門特別行政區(qū)公職人員，包括特別行政區(qū)行政長官、政府官員、行政會委員、法官和檢察官等全體公職人員，均有效忠中華人民共和國和效忠澳門特別行政區(qū)的義務，這既是一項基本的政治義務，也是一項憲法法律義務。

　　特別行政區(qū)公職人員的國家效忠義務，既是“澳人治澳”的政治前提，也是公職人員身份的特殊要求，還是公民和居民國家效忠義務的邏輯延伸。澳人“愛國愛澳”，是“澳人治澳”的政治前提，特別行政區(qū)公職人員“愛國愛澳”、效忠國家、效忠特別行政區(qū)，是其依法履職的政治前提。特別行政區(qū)公職人員，同樣是我國國家公職人員；他們是特別行政區(qū)憲制的重要組成部分，同樣是國家憲制的重要組成部分；他們既要效忠澳門特別行政區(qū)，同樣要效忠中華人民共和國。

　　憲法和澳門基本法共同構成澳門特別行政區(qū)公職人員國家效忠義務的憲制基礎。澳門基本法對主要公職人員的就職效忠宣誓的規(guī)定，明確了公職人員的國家效忠要求。澳門特別行政區(qū)政府和立法會通過《維護國家安全法》等本地立法，回應和強化了憲法與澳門基本法對特別行政區(qū)公職人員國家效忠義務的要求。

　　澳門特別行政區(qū)的根本利益與國家的根本利益是一致的，其公職人員的特別行政區(qū)效忠義務和國家效忠義務本質上是一致的。澳門基本法對主要公職人員的特別行政區(qū)效忠和國家效忠的就職宣誓要求，有助于加強公職人員的國家效忠意識。

　　為進一步強化特別行政區(qū)全體公職人員的國家效忠意識，有必要在逐步擴大特別行政區(qū)公職人員就職效忠宣誓主體范圍的基礎上，適時通過澳門基本法的修改將公職人員對澳門特別行政區(qū)的效忠宣誓與對國家的效忠宣誓完全結合并統(tǒng)一起來，在基本法層面明確特別行政區(qū)全體公職人員的國家效忠就職宣誓要求。

　　澳門特別行政區(qū)全體公職人員肩負擁護、遵守憲法和基本法，恪盡職守、依法履職的憲制責任。特別行政區(qū)公職人員只有效忠國家，才會真正效忠特別行政區(qū)。從根本上講，國家效忠是第一位的。

　

　　正確處理

　　中央和特區(qū)關系

　　中山大學粵港澳發(fā)展研究院教授 王 禹

　　澳門特別行政區(qū)治理體系是我國整個國家治理體系的組成部分。中央和澳門特別行政區(qū)的關系既具有單一制下中央與地方關系的一般性，也具有單一制下中央與地方關系的特殊性。中央在澳門特別行政區(qū)治理體系中具有主權代表者、權力授出者和自治監(jiān)督者的地位。

　　回歸后，澳門特別行政區(qū)始終恪守地方行政區(qū)域的職責和本分，尊重中央憲制權力和憲制權威，正確處理中央和特別行政區(qū)的關系，為“一國兩制”在澳門的成功實踐創(chuàng)造了基本前提和良好條件。第一，堅決維護憲法和基本法權威，嚴格依照憲法和基本法辦事；第二，率先完成基本法第23條立法，推進國家安全立法配套機制建設；第三，尊重中央對特別行政區(qū)政制發(fā)展的主導權和最終決定權；第四，有效落實列入基本法附件三的全國性法律；第五，積極配合國家發(fā)展戰(zhàn)略，積極融入國家發(fā)展大局，推動澳門與內地的各項合作事業(yè)；第六，加強對外交往，在國家的指導下積極參與全球化治理。

　　在進一步推進澳門“一國兩制”成功實踐的歷史進程中，需要深入認識和正確把握中央和特別行政區(qū)的關系，尤其需要著力推進以下幾個方面：第一，進一步加強憲法和基本法宣傳推廣，不斷完善憲法和基本法實施的配套機制。完善以憲法和基本法為共同憲制基礎的法律體系，推進國家安全立法配套執(zhí)法建設、落實全國性法律，健全行政長官執(zhí)行中央人民政府發(fā)出指令的制度等。第二，進一步加強中央全面管治權和特別行政區(qū)高度自治權的有機結合。加強中央全面管治權對高度自治權的引領、支持和監(jiān)督功能，探索結合澳門實際情況、發(fā)揮澳門自身特色、充分行使特別行政區(qū)高度自治權的治理體系和治理模式的建設和發(fā)展。第三，在國家發(fā)展戰(zhàn)略下進一步謀劃澳門長遠發(fā)展，有效推進澳門與內地優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展，積極融入國家發(fā)展大局。

　

　　澳門“一國兩制”

　　成功經驗與基本規(guī)律

　　深圳大學港澳基本法研究中心主任 鄒平學

　　“一國兩制”在澳門實踐的成功經驗主要表現(xiàn)在：一是有機結合全面管治權與高度自治權。澳門全面準確貫徹落實“一國兩制”方針，尊重和維護中央對澳門的全面管治權，依法行使高度自治權，有力遏制潛在的激進勢力挑戰(zhàn)中央權威，有效發(fā)揮澳門擁有的獨特優(yōu)勢。二是維護憲法與基本法作為特別行政區(qū)的憲制基礎，將維護憲法和基本法權威作為澳門法治建設的重要法寶。三是積極履行維護國家安全立法的憲制責任。2009年通過《維護國家安全法》，2018年設立行政長官擔任主席的澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會。四是積極推行國民教育。澳門居民的國家認同感普遍較高，這是與特別行政區(qū)政府和社會各界高度重視愛國愛澳意識的培養(yǎng)和大力支持國民教育分不開的。

　　澳門成功實踐“一國兩制”的基本規(guī)律表現(xiàn)在：第一，保持澳門的繁榮與穩(wěn)定，重視發(fā)展經濟，改善民生，著力推動與祖國內地同發(fā)展、共繁榮是成功實踐的目的。第二，依托祖國內地和中央的支持，提升澳門自身競爭力，發(fā)揮澳門自身優(yōu)勢是成功實踐的動力。第三，全面準確貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事是成功實踐的前提與保障。第四，重視憲法和基本法的宣傳推廣是成功實踐的基礎工作。

　　未來，澳門“一國兩制”要行穩(wěn)致遠，在政治上需要防范國內外激進與分裂勢力對澳門的滲透和影響，繼續(xù)凝聚與培養(yǎng)愛國愛澳力量；要持續(xù)開展和創(chuàng)新國民教育，在管治團隊和青年工作中強化以憲法和澳門基本法為基礎的法治與政治認同教育；在經濟上爭取適度多元化有所突破；在政府工作方面加強廉政建設及完善監(jiān)督機制；在全社會凝聚積極參與“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設的共識，助推澳門融入國家發(fā)展。

　

　　發(fā)揮“一國兩制”

　　優(yōu)勢推動大灣區(qū)發(fā)展

　　武漢大學法學院教授 秦前紅

　　建設粵港澳大灣區(qū)是黨和國家進一步擴大對外開放和促進區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。充分發(fā)揮大灣區(qū)的作用，首要的是充分發(fā)揮“一國兩制”的憲制優(yōu)勢，在憲法和基本法的框架下為粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展提供制度保障。

　　一、充分發(fā)揮“一國兩制”的優(yōu)勢。“一國兩制”首要的是“一國”，在中央政府的有力領導下，為粵港澳大灣區(qū)建設提供強有力的后盾。“一國兩制”的另一面是“兩制”，港澳地區(qū)基本承襲了原來的社會制度和生活方式，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，保持財政獨立，有權發(fā)行貨幣。三地各有特色的制度設計使得粵港澳大灣區(qū)在理論上能夠充分利用不同的制度資源，若能充分發(fā)揮三個地區(qū)的優(yōu)勢，將有力地推動大灣區(qū)的發(fā)展。

　　二、直面粵港澳大灣區(qū)建設中的法治難題。首先是三地不同的法治傳統(tǒng)，在提供多樣化的法律選擇的同時，也容易造成不必要的隔閡。其次是在粵港澳大灣區(qū)的合作中，有必要在三地政府合作方面提供有力的規(guī)則資源，構建起符合法治要求的、高效且有權威的溝通協(xié)商機制。最后是如何實現(xiàn)在三個關稅區(qū)內資源的無障礙流通。內地和港澳分屬三個獨立的關稅區(qū)，要實現(xiàn)大灣區(qū)內各種生產要素自由、廉價乃至無障礙流通，關鍵在于法律制度安排有所突破。

　　三、以法治助力大灣區(qū)的建設。第一，要堅持并充分發(fā)揮“一國”的作用，保證中央政府的領導和協(xié)調權威。第二，在司法協(xié)助方面，應當適時擴大司法承認和執(zhí)行的范圍，拓展司法協(xié)助的深度，為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供良好的司法環(huán)境。第三，應提供有競爭力的民商事爭議解決機制，著力于打造富有國際聲譽的爭議解決中心。第四，關稅逐步降低乃至取消，實現(xiàn)生產要素自由流動，營造公平、合理的稅收環(huán)境。第五，培養(yǎng)符合大灣區(qū)發(fā)展需求的法律人才。

　

　　澳門特區(qū)法院

　　發(fā)揮積極作用

　　大連海事大學法學院教授 楊曉楠

　　澳門特別行政區(qū)的建設和發(fā)展見證了“一國兩制”偉大構想的成功實踐，穩(wěn)定的政治環(huán)境為本地經濟持續(xù)發(fā)展提供了重要保障，特別行政區(qū)法院發(fā)揮了積極作用。

　　一、澳門特別行政區(qū)法院堅定宣示憲法和澳門基本法共同構成特別行政區(qū)的憲制基礎，有助于澳門社會正確理解“一國兩制”原則。澳門特別行政區(qū)法院深入闡述憲法和澳門基本法的關系，認為在堅持“一國”原則下，澳門基本法規(guī)定可以與憲法不同，這是適用憲法的特殊方式。澳門特別行政區(qū)法院在解釋基本法時參考憲法，在方法論層面嘗試對兩種法律體系進行溝通。

　　二、澳門特別行政區(qū)法院在行政主導制下積極協(xié)調與立法、行政機關的關系。澳門特別行政區(qū)法院在司法審查中保持謙抑態(tài)度，主要審查行政行為的合法性，對行政裁量原則上不審查。特別行政區(qū)法院維持傳統(tǒng)的訴訟救濟方式，同時創(chuàng)新救濟方式，引入合憲性解釋方法。對于立法會中止議員職務的決議，特別行政區(qū)法院采取謙抑態(tài)度，認為其是政治行為，法院不具備管轄權，避免了政治風險。

　　三、澳門特別行政區(qū)法院與本地法律共同體協(xié)同發(fā)展，推進了法律本土化進程�；貧w后，特別行政區(qū)法院與本地法律職業(yè)共同體做了大量雙語化工作，培訓雙語法律人才，緩解澳門法律人才供給不足的問題。特別行政區(qū)法院在審判中加強雙語化建設，加大中文判決使用比例，并由此提高澳門社會和法律界的國家認同，積極為“一國兩制”順利實施創(chuàng)造有利條件。

　　《 人民日報 》（ 2019年12月06日 15 版）

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